大家做伙護川流 談民眾參與河川保育

Category: 水新聞 Created: Monday, 09 April 2012 13:00
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隨著民眾對於土地及環境關懷的觀念逐漸提升,國內對於河川流域環境品質的要求日益殷切,改善河川污染的要求聲音不僅廣從四方而來,改革的聲浪也隨之增多,有鑑於此,政府將2002年定為河川整治年,劃定九條重點整治河川進行整治工作。數年經過,透過頻繁的民眾宣導、淨岸活動及新聞報導,國人知曉河川保育的概念比率也逐漸成長。

然而,河川環境的改善與回復並非一蹴可幾,面對河川整治與保育工作的多元及時間漫長性,河川具備流域環境的特質,即河川整體涵蓋了上中下游、河流本質、沿線河岸面貌等等,幅度牽涉廣大,保育工作若要全面掌握,僅僅倚靠政府的行動尚且不足,如何在河川環境管理上尋求突破,加入更多力量,是政府持續努力的方向。

以民眾參與內涵 建立流域夥伴關係

針對河川的流域環境特質,美國環保署所提出的流域環境管理之要點包含了8大項,分別是土地政策、土地保育、溼地保護、土地規劃、水土保持、非點源污染控制、點源污染控制及流域夥伴關係的建立等等,其中夥伴關係的建立就是期待在管理層面上加注更多力量,讓管理成效藉此擴張;再仔細綜觀管理的程序與內涵,更是強調「污染減量」(pollution prevention)及「民眾參與」(public participation)。由此可知,民眾參與占了相當關鍵的一環。

何謂民眾參與?近年來有許多專家學者提出該名詞,且定義繁多,Glass認為是提供民眾參與政府決策或規劃過程的公共事務機會;G. D. Garson & J. D. Williams則認為民眾基於主權的認知與實踐,透過公民意識的覺醒,以追求公共利益為導向,對政府的作為及政策可以得到充分的資訊,同時也有健全的管道得以回應政府,以更直接的方式影響公共事務的公民行動。

簡而言之,民眾有權利瞭解及參與政府對當地環境進行之政策與規劃發展過程,以保障個人權益與避免不良的政策、或規劃對當地環境的整體發展造成不利的影響。

東、西方國家的成功案例

國外有許多成功的復育案例,足以見到民眾參與的重要性,像是美國的佛蒙特州鱒河(Trout River,Vermont)治理計畫,結合了政府單位、土地擁有人、社區代表及相關領域的NGO組織,從集水區的尺度著手,取得各界的共識,改善了河岸侵蝕沖刷問題,並復育及穩定了河道與流域,勘稱是該州民眾參與集水區治理工作的先鋒,亦成為重要之教育示範區。

大家做伙護川流 談民眾參與河川保育德國的尼塔河(Nidda)是萊茵河(Rhein)支流,於1990 年開始,政府透過與該流域的居民進行廣泛的討論,以改善河水水質、規劃保育現存的河川窪地、恢復河川自然環境為其主要目標,於是逐漸發展河川近自然工法的觀念與技術,以其作為尼塔河之整治方式。1992年更擴大邀請居民參與整治工作,參與之民間團體包括Friedberg大自然辦公室、數間顧問公司等,更在Friedberg水資源局的授權下,成立「尼塔河生態自然工法工作團」,參與後續工作。至今,尼塔河終於擺脫一席僵直固化、了無生機的灰色水泥裝扮,回歸至盎然綠意的風貌。

大家做伙護川流 談民眾參與河川保育 西方國家將民眾參與意涵運用在保育工作的案例日益漸多,而東方國家亦是不遑多讓,1970年代日本的多摩川流域,面臨到都市急速成長所帶來水質惡化與多項自然環境破壞。因此,居民乃發起自立改善運動,促使政府單位(京濱工事事務所)率先於其他地區設立「河川環境課」。接著,運用二種民眾參與的軸線,其一為發聲途徑,分別是透過民眾、有志之士、企業、專家學者及地方仕紳組成的「流域懇談會」,或是參與中央政府、地方政府機關與各相關地方首長等所組成之「流域協議會」。其二為實際的維護行動,亦即民眾投入河川的維護管理工作,並透過溝通與協調而訂定其施行方法。因此,不只是河川管理員,附近居民及流域自治團體都依據多摩川傳統的「協助勞動」精神,參與河川維護管理工作。

民眾參與形式多元

綜觀全球各國案例,民眾參與的形式不拘,態樣多元。像是政府進行河川工程整治計畫,在決策及執行等各環節上,透過公共參與過程廣徵民意、充分的進行公共政策討論,如上述的美國、德國之例;又如日本的多摩川,進行民眾與政府雙方的直接對談,取得共識之外,亦有民眾實際投入河川維護的勞動行為,讓河川的保育與管理,從居民自身的基礎面就能做起。

舉凡這些政策決議的討論、工程計畫的施行、溝通協調的會議,乃至於民眾志工維持環境等等,讓民眾的聲音能傳入政府機關,進而成為施政的參考,亦或政府協同民間的力量,去壯擴守護保育的範疇,只要能夠搭起政府與民間的溝通橋樑,讓雙方保護河川的目標達成共識、並得以落實作為。隨著民眾參與程度的增加,進而能與政府部門進行協商,得以邁入守護河川的合作夥伴關係的階段。

回到國內,民眾參與的觀念在政府近年來的作為中也有所結合,像是2002年起以政府鼓勵民眾的角度,在各地陸續成立河川巡守隊,進行志工巡守河川及檢舉汙染機制等推動;2007年起政府與水患治理監督聯盟(由民間多個保育團體串連組成)針對石門水庫集水區的保育治理議題,多次討論治水政策概況,以及如何納入民間監督機制等課題;各式河川相關論壇的辦理,像是淡水河系污染整治論壇、基隆河流域守護論壇等,乃至於跨縣市的水環境教育等等論壇,讓民眾與官方得以進行交流對話的同時,亦提升專業素養的成長。

小兵立大功 二仁溪的河川巡守成效

以目前台灣現況來說,河川巡守制度算是最廣為運用的方式,隨著近年來公部門與民間合作,共同推動防治河川污染的巡守行為,有效提升民眾的河川環境意識,並強化民間與公部門的互信。自2002年到2006年間,大台南可說是全台河川污染最為嚴重的地域,隨之而起的民眾參與、投注於河川守護的行動相對的也較早,也因此,大台南地區建立不少成功的巡守案例。

二仁溪便是一例。2002年環保署在長榮大學成立了河川保育中心,隔年起便展開一系列民眾參與河川污染整治的運行階段,以志工常態巡守並記錄污染情形、通報以及定期召開污染管制會議,再由政府環保單位執行污染管制,最後由河川保育中心回覆志工污染管制情形的流程模式,來啟動民眾對河川守護的參與行動。

大家做伙護川流 談民眾參與河川保育 除此之外,由河川保育中心做為NGO與政府部門溝通的橋樑,並串聯了流域範圍內的數個民間社團、學校,共同來守護河川,凝聚了民間團體,也蓬勃動員了守護行動。為了推廣當地民眾對河川的暸解,從教育層面開始水環境教育的推展工作,鼓勵教師帶領學生到河岸紀錄河川環境情形、從大學生的專題著手,去執行水質監測、亦在社區大學開辦河川環境教育課程,諸多措施皆是為了拓展河川守護的效益。

第一線的巡守行動,將河川情況記錄下來,還需進一步尋找汙染根源,大多汙染源除了家庭廢水之外,還包括事業工廠、畜牧業等排放廢水,因此,小小的巡守行動是探查河川的啟端,發現汙染景況、緊接著通報汙染行為,更會連動了較鮮為人知的環境排放標準等政策,甚至在執行業務時會遇到廠商脅迫等難處,一些不為人知的艱難,也考驗著巡守志工對守護家園的堅持與耐力。

因此,別小看了河川巡守的重要性。巡守行動的落實,展現了公民實踐環境運動;巡守經驗也讓人民開始省思能否發揮更深層的影響力,像是藉著發掘與凸顯河川問題的起步,進而發揮民間監督力量,與民間社會在河川整治中扮演角色的再定位。從另一角度來看,政府部門與民間合作,能夠發揮對不肖民代的牽制作用,在官方制式的組織之外,得以發揮民間的機動性,相輔相成之下,將更能廣收河川保育的成效。

民眾參與下一步 提升夥伴關係層級

民眾參與發展至今,在巡守行動發揚光大之餘,是否還有其他的可能性?在二仁溪及鹽水溪兩流域,政府邀請民間團體出席由其主導的整治會議,並提供在地資訊,看得出政府嘗試將民眾參與的意涵推向更高層級的決策夥伴關係,然而,
在台灣廣為推動的河川巡守制度,多屬政府部門與民間共同合作來防治污染行為,在行動上雖達到夥伴關係,在政策決議方面仍多停留在告知民眾的階段,夥伴關係的象徵意義遠大於實際的參與效力,因此還有許多空間尚待商討與發展。

未來民眾參與在河川保育的態勢會是如何呢?政府若賦予民眾更大的發言權利,在政策環節層面,開放讓民眾發聲,並取得兩者對決策的共識;另一方面,民眾行使權利時,也承擔起河川污染整治的責任及風險,共同與政府部門負擔整治成敗;兩者共享決策權利、共擔河川整治結果,才能創造更廣泛、更積極的守護功效。

原文連結 http://e-info.org.tw/node/75784